法律先行：新《大氣污染防治法》解讀

　《大氣污染防治法》1987年制定，1995年、2000年經(jīng)歷過(guò)兩次修改，本次修改在2006年已經(jīng)啟動(dòng)，但是由于經(jīng)濟發(fā)展的需要，修訂工作一拖再拖，直到2014年12月，大氣污染問(wèn)題已威脅到公民的日常生活和生命健康安全之時(shí)，第十二屆全國人大常委會(huì )第十二次會(huì )議初次審議修訂草案并公開(kāi)征求意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)八個(gè)月的三次審議，這部被稱(chēng)為“霧霾法”的修訂案終獲通過(guò)。

　　“治霾”亮點(diǎn)

　　修訂后的《大氣污染防治法》共八章129條，從內容上看，不僅實(shí)現了與新修訂的《環(huán)境保護法》的銜接，也將“大氣十條”中的有效政策轉化為法律制度，除總則、法律責任和附則外，分別對大氣污染防治標準和限期達標規劃、大氣污染防治的監督管理、大氣污染防治措施、區域大氣污染聯(lián)合防治、重污染天氣應對等內容作了規定。

　　一、立法目的。以生態(tài)文明建設、保障公眾健康，改善大氣環(huán)境質(zhì)量及促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展為目標，強化了地方政府責任，加強了對地方政府的監督。同時(shí)以標本兼治的理念，不僅制定嚴格的治理措施，還堅持源頭治理、規劃先行，從推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、調整能源結構的角度從根本上解決大氣污染的問(wèn)題，如推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉化過(guò)程中的大氣污染物排放等。

　　二、污染物總量控制和限期達標制度。大氣污染的防治，以改善空氣質(zhì)量為目標，實(shí)行污染物總量控制制度，推行污染物排放權交易，加強對燃煤、工業(yè)、機動(dòng)車(chē)、船舶、揚塵、農業(yè)等大氣污染的綜合防治，將揮發(fā)性有機物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監管范圍，鼓勵清潔能源的開(kāi)發(fā)和優(yōu)先并網(wǎng)。實(shí)行限制達標制度，限期達標規劃向社會(huì )公開(kāi)，政府每年向本級人大報告限期達標規劃執行情況，也向社會(huì )公開(kāi)。

　　三、對大氣進(jìn)行動(dòng)態(tài)監管。新法規定“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學(xué)技術(shù)研究，開(kāi)展對大氣污染來(lái)源及其變化趨勢的分析”，對變化趨勢的分析體現了對大氣環(huán)境的動(dòng)態(tài)監管，由于我國目前正處于轉型期，經(jīng)濟下行壓力大，產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、污染物排放等具有不確定性，環(huán)境管理措施變化必須具有合理的預期，才能適應社會(huì )的需求。

　　四、制定系列環(huán)境標準。包括大氣環(huán)境質(zhì)量標準、大氣污染物排放標準，燃煤、燃油、石油焦、生物質(zhì)燃料、涂料等含揮發(fā)性有機物產(chǎn)品、煙花爆竹及鍋爐等產(chǎn)品的質(zhì)量標準。規定“制定燃油質(zhì)量標準，應當符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機動(dòng)車(chē)船、非道路移動(dòng)機械大氣污染物排放標準相互銜接，同步實(shí)施”，這項規定的針對性很強，明顯是為了解決機動(dòng)車(chē)污染問(wèn)題，預示著(zhù)石油煉制企業(yè)必須按照燃油質(zhì)量標準生產(chǎn)燃油，同時(shí)也為環(huán)保部門(mén)和質(zhì)監部門(mén)介入石油煉制和供應提供了法律依據，打破了“三桶油”在油品質(zhì)量控制方面的強勢局面，維護了社會(huì )公共利益。

　　五、區域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。由環(huán)保部門(mén)劃定防治區域，確定牽頭地方政府，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議，統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治、信息共享和聯(lián)合執法，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。區域內的新建、改建及擴建用煤項目，實(shí)行煤炭的等量或者減量替代。不僅在總則中提及聯(lián)防聯(lián)控，還專(zhuān)門(mén)設立“區域大氣污染聯(lián)合防治”一章予以規制。

　　六、重污染天氣的應對。對于重污染天氣的治理措施，也專(zhuān)設一章即第六章，要求建立重污染天氣監測預警機制，地方政府制定應急預案，根據預警等級啟動(dòng)應急預案，實(shí)施停產(chǎn)、限產(chǎn)、限行、禁燃、停止建筑施工、停止露天燃燒、停止學(xué)校戶(hù)外活動(dòng)等應急措施，并鼓勵燃油機動(dòng)車(chē)駕駛人在不影響道路通行且需停車(chē)三分鐘以上的情況下熄滅發(fā)動(dòng)機。

　　七、目標責任制、約談制和考核評價(jià)制度。為實(shí)現改善空氣質(zhì)量目標，三種制度齊下，督促地方政府為當地的空氣質(zhì)量負責，并要求將考核結果向社會(huì )公開(kāi)。同時(shí)，還提高了對大氣污染違法行為的處罰力度，如違法或超標排放的，處以最高一百萬(wàn)元的罰款，并實(shí)施按日計罰制度。對監測數據造假的，不僅要沒(méi)收違法所得，并處十萬(wàn)以上五十萬(wàn)以下罰款，還有可能取消檢驗資格。

　　陽(yáng)光所參與立法的成績(jì)

　　針對《大氣污染防治法》的此次修訂，在修訂案的征求意見(jiàn)稿公布后，陽(yáng)光所積極參與，經(jīng)過(guò)反復調研和商討，鄭重提交了修改建議，新法發(fā)布后，經(jīng)過(guò)比對發(fā)現陽(yáng)光提出的建議居然有五項被采納，彰顯出陽(yáng)光人在法律實(shí)踐的同時(shí)，依據歸納總結的實(shí)戰經(jīng)驗影響著(zhù)國家立法，同時(shí)也是陽(yáng)光人承擔社會(huì )責任的具體表現，為大氣環(huán)境的改善盡了一份微薄之力。

　　一、陽(yáng)光所建議“建立地方空氣污染狀態(tài)指標評估和發(fā)布機制”，被新修訂的《大氣污染防治法》第十二條和第二十三條采納，“大氣環(huán)境質(zhì)量標準、大氣污染物排放標準的執行情況應當定期進(jìn)行評估”，并“根據評估結果對標準適時(shí)進(jìn)行修訂”，由“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門(mén)統一發(fā)布全國大氣環(huán)境質(zhì)量狀況信息。”

　　二、陽(yáng)光所建議增加“國家建立環(huán)境承載能力評價(jià)機制，并根據區域環(huán)境承載能力變化情況調整污染物排放總量控制指標”，該建議被采納在第二十四條中，要求地方環(huán)保部門(mén)在制定排污單位名錄時(shí)，需根據“……本行政區域的大氣環(huán)境承載力、大氣污染物排放總量控制指標的要求以及排污單位排放大氣污染物的種類(lèi)、數量和濃度等因素，商有關(guān)部門(mén)確定，并向社會(huì )公布”。

　　三、陽(yáng)光所建議增加“國家優(yōu)化城市交通結構，倡導綠色出行”，該建議被采納在第五十條中，“國家倡導低碳、環(huán)保出行，根據城市規劃合理控制燃油機動(dòng)車(chē)保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例”，“城市人民政府應當加強并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設置……”

　　四、關(guān)于對機動(dòng)車(chē)的排放檢測，陽(yáng)光所建議增加“主管部門(mén)以及授權單位應當在道路上對在用機動(dòng)車(chē)的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監督抽測”，第五十三條采納了這一建議，增加了“在不影響正常通行的情況下，可以通過(guò)遙感監測等技術(shù)手段對在道路上行駛的機動(dòng)車(chē)的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監督抽測，公安機關(guān)交通管理部門(mén)予以配合。”

　　五、關(guān)于噴灑農藥和焚燒秸桿的處罰，陽(yáng)光所建議應由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門(mén)責令改正，第一百一十九條采納了這一建議，將草案中的“由縣級人民政府環(huán)保主管部門(mén)、住房城鄉建設部門(mén)責令改正”，修改為“由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門(mén)責令改正，并可以處五百元以上二千元以下的罰款。”

　　修法的缺憾

　　總而言之，新修訂的《大氣污染防治法》旨在解決當前大氣污染防治中存在的突出問(wèn)題，比如針對大氣污染的主要污染源、燃煤、工業(yè)排放和機動(dòng)車(chē)排放，體現了國家對大氣污染治理的信心和決心，但是鑒于最終方案難免是利益博弈和妥協(xié)讓步的結果，所以仍有一些缺憾，比如：一是盡管對信息公開(kāi)和公眾參與都有具體的規定，但是缺乏公眾監督措施，如此前學(xué)界熱議的“環(huán)境行政公益訴訟”，在相關(guān)政府不作為的情況下，該法實(shí)施的效果可能要打折扣;二是未確定公民的清潔空氣權，且新法實(shí)施還需依賴(lài)配套的環(huán)境標準和地方法規的制定，從時(shí)間考量，延長(cháng)了大氣污染持續時(shí)間和新法實(shí)施的效率;三是很多倡導性的立法，如使用“推行、鼓勵、支持、采取”等詞，由于無(wú)相應的法律責任，被學(xué)界指為是“既無(wú)大錯也無(wú)大用”的空制度，導致該法的行政管制色彩依舊很重，如能源結構調整、產(chǎn)業(yè)結構調整，只是原則性的規定，具體如何調整，仍不得而知，可能還需等待另一部能源立法的出臺來(lái)規制，再如要求提高燃煤的洗選比例，但提高多少，怎么提高，沒(méi)有具體的規定。此外，關(guān)于機動(dòng)車(chē)停車(chē)三分鐘主動(dòng)熄滅發(fā)動(dòng)機的規定，執行的困難比較大，主要還是依靠駕駛員的自覺(jué)了。

　　大氣污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具，基于這一點(diǎn)，我們認為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當的積極意義的，它是一部符合實(shí)際需要的專(zhuān)項環(huán)境法律。希望該法實(shí)施后能盡快發(fā)揮預期作用，滿(mǎn)足社會(huì )的期待。

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